Reforma da Previdência Social: um panorama

Por Marcelo Leonardo Tavares & Alessandra Wanderley

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A Reforma da Previdência foi aprovada e, com a Emenda Constitucional (EC) nº 103, de 2019, novas regras passam a regular o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e os Regimes Próprios de Previdência Social dos servidores públicos (RPPS).

As alterações não se limitaram às normas constitucionais sobre a parte de benefícios da previdência propriamente dita, mas tiveram abrangência maior e incidiram sobre disposições tributárias de contribuições sociais e sobre a organização da Administração Pública.

Repartição simples versus capitalização

A principal intenção da Presidência da República, ao apresentar a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 6, de 2019, de modificar o sistema de financiamento previdenciário, acabou sendo frustrada na Câmara de Deputados. O Poder Executivo pretendia transformar o modelo financeiro de repartição simples, fundado na solidariedade entre gerações, em modelo de capitalização para os benefícios programados, mediante possibilidade de gestão pelo setor privado.

Consideramos que o Congresso Nacional agiu bem ao não permitir a pretendida modificação na estrutura da previdência social, pois tal medida poderia dificultar a redistribuição de renda para pessoas mais carentes.

Com efeito, dados mostram que o modelo planejado pelo Poder Executivo, semelhante ao adotado pelo Chile na década de 1980, foi responsável naquele país pelo agravamento da desigualdade social e pelo aumento da pobreza. Hoje, 39% (trinta e nove por cento) da população chilena não possui direito à aposentadoria e o valor médio dos benefícios é de 60% (sessenta por cento) do salário mínimo vigente do país.

A situação de outros países que passaram a adotar modelos de capitalização na previdência básica não é mais animadora. Mais da metade dos 30 (trinta) Estados que aderiram à privatização entre as décadas de 1980 e de 1990 adotou o movimento de reversão parcial ou total do sistema de capitalização para o da repartição simples, com elevado custo social de transição.

Os motivos para a reversão da privatização e o retorno ao modelo de repartição simples nesses países foram a estagnação ou diminuição das taxas de cobertura; a deterioração das prestações previdenciárias; o aumento da desigualdade de gênero e de renda; as pressões fiscais dos altos custos de transição; a elevação dos custos administrativos; a concentração do seguro no setor privado; a transferência dos riscos demográficos e do mercado financeiro para os indivíduos; a deterioração do diálogo social.

Principais alterações

Abandonada no Congresso a tentativa de transformar o modelo financeiro dos sistemas públicos, foram implementadas as seguintes modificações: (i)  alteração de parâmetros de concessão e de cálculo de aposentadorias e de pensões no RGPS e no RPPS, cujos sistemas foram aproximados; (ii) redução da diferença dos requisitos de aposentadoria entre homens e mulheres; (iii) extinção da aposentadoria por tempo de contribuição no RGPS; (iv) maior controle da organização dos RPPS de estados e municípios, (v) aumento da tributação previdenciária de segurados e de servidores ativos e inativos, (vi) endurecimento na fórmula de cálculo dos benefícios e da pensão por morte, e (vii) maior restrição de vantagens funcionais de servidores públicos que possam gerar consequência de desequilíbrio nos RPPS.

O principal foco da Reforma foi a aproximação entre os regimes públicos de previdência social quanto aos parâmetros de concessão dos benefícios, o que está na linha de modernização dos sistemas, em especial para adequá-los à dinâmica da evolução do perfil demográfico da sociedade brasileira. Quanto a isso, as alterações foram orientadas pelo dinamismo do quadro etário, que decorre principalmente da diminuição da taxa de natalidade e do aumento da expectativa de vida.

Era natural, portanto, o aumento do requisito etário para as aposentadorias nos sistemas públicos, de forma a lhes garantir maior equilíbrio financeiro e atuarial.  

Desconstitucionalização de normas

A EC nº 103/2019, na implementação das modificações paramétricas, utilizou-se da técnica legislativa de desconstitucionalizar as previsões normativas previdenciárias (que alcançam o RGPS e os RPPS da União, dos Estados e dos Municípios), passando a dar-lhes apenas contornos na Constituição Republicana e deixando a regulamentação a ser implementada por lei ordinária ou por lei complementar. A partir daí, a Emenda trouxe diversas regras provisórias, aplicáveis somente à União.

Com isso, afirmou-se imprecisamente que os Estados e os Municípios ficaram de fora da Reforma (pelo menos até a aprovação da PEC nº 133/2019). Em verdade, Estados e municípios não ficaram propriamente “de fora” no que se refere às modificações introduzidas na parte principal da Constituição (cf. art. 40); simplesmente não foram previstas normas provisórias para essas entidades federativas, do que resulta que, para eles, continuam valendo as normas anteriores relativas às matérias que dependam de regulamentação.

Revogação de normas de transição

A Emenda Constitucional, ao mesmo tempo que respeitou o direito adquirido expressamente, revogou normas de transição de Reformas Previdenciárias anteriores (especialmente dispositivos da EC nº 41/2003 e da EC nº 47/2005), além de introduzir regras de transição novas (no RGPS, são cinco normas de transição para a aposentadoria programada; três, para aposentadoria de professores e uma, para aposentadoria especial), o que tornará complexo, pelo menos nos primeiros anos, a verificação do preenchimento dos requisitos para aposentadoria. Como algumas regras vão se tornar a médio prazo pouco interessantes, a complexidade diminuirá, pois na prática somente alguns dispositivos continuarão a ser invocados para aplicação.

Podemos afirmar que a questão da revogação de normas de transição de emendas constitucionais anteriores gera insegurança jurídica e deve levar a uma análise judicial sobre sua adequação ao princípio da legítima expectativa de direito. 

Requisitos para aposentadoria: homens e mulheres

A Reforma aproximou requisitos de acesso às aposentadorias entre homens e mulheres, o que é uma consequência natural da constatação da maior expectativa de vida das mulheres, em que pese, por outro lado, haver argumentos importantes a serem considerados para a retirada mais cedo delas do mercado de trabalho.

A tendência, com o tempo, é a de que, nas reformas futuras, igualem-se os requisitos de aposentadoria entre homens e mulheres, seja porque a diferença da maior participação das mulheres nos encargos familiares e sua discriminação no mercado de trabalho está diminuindo, seja porque a questão da identidade de gênero traz consequências previdenciárias cujo reconhecimento pode gerar complexidade na aplicação de regras de proteção. Pontualmente, a tendência de igualdade de tratamento nas regras entre homens e mulheres já começou a ocorrer, uma vez que a EC nº 103/2019 padronizou, entre os gêneros, os requisitos de aposentadoria dos policiais. 

Extinção da aposentadoria por tempo de contribuição

A extinção da aposentadoria por tempo de contribuição no RGPS não veio sem tempo. A cobertura do tempo de contribuição como risco social em sistemas básicos de previdência de caráter estatal está em desuso em outros países há anos, pois o fato de se ter trabalhado por um determinado número de anos não conduz à perda ou à redução da capacidade laboral, como acontece com a idade avançada.

Após a promulgação da Constituição Republicana houve pretensão, sem sucesso, de acabar com esse tipo de proteção quando da aprovação da EC nº 20/98, faltando um voto apenas para a aprovação da medida. Logo em seguida à tentativa frustrada, naquela época, o Governo apresentou projeto de lei que instituiu o fator previdenciário como medida de desincentivo para a retirada precoce da trabalhadores do mercado de trabalho, em especial de pessoas de classe média e com valor de benefícios acima do salário-mínimo (Lei n° 9.876, de 1999).

Desta feita, a extinção da aposentadoria por tempo de contribuição acaba com a polêmica da aplicação do fator previdenciário no cálculo dos benefícios.

Estruturação: boas práticas

A EC nº 103/2019 trouxe também previsão de boas práticas quanto à estrutura de sistemas de RPPS. Algumas já estavam previstas, mas tiveram, na nova redação da Constituição, um delineamento mais claro, como é o caso da vedação de existência de mais de um Regime em cada entre federativo, e de mais de um órgão gestor. Outras foram inovadoras, como, por exemplo, a vedação de instituição de novos regimes próprios e a disposição de que lei complementar estabelecerá, para os regimes que já existam, normas gerais de organização, de funcionamento e de responsabilidade pela gestão.

Com isso, além de os municípios que não possuem regime próprio ficarem impedidos de criá-los, estados e municípios que não se adequarem às boas práticas de estruturação dos sistemas já existentes poderão ser obrigados a encerrá-los. Nessas duas hipóteses, os servidores ficarão protegidos no RGPS. A EC nº 103/2019 ainda estabeleceu a necessidade de integração de dados de pagamento de servidores ativos e inativos, de beneficiários do Regime Geral e de militares, o que trará maior controle sobre as contas e propiciará a efetiva aplicação da vedação de acumulação de benefícios, que se tornou mais restrita também após a Reforma.

Parlamentares

Outra mudança significativa refere-se aos ocupantes de mandato legislativo, que passaram a integrar o Regime Geral. A nova regra já passa a valer para os políticos que irão iniciar seu mandato na próxima legislatura.

Alíquotas

Um dos pontos da Reforma que oferece maior controvérsia, e que certamente será enfrentado pelo Judiciário na apreciação de questões de inconstitucionalidade, é o do aumento de alíquotas de contribuição previdenciária por faixa para servidores públicos.

Se, de um lado, houve diminuição da tributação sobre remuneração paga até R$ 3.000,00 (três mil reais), por outro lado, as faixas remuneratórias mais altas serão tributadas em 22% (vinte e dois por cento). Disso pode resultar conclusão de violação ao princípio do não confisco, em especial porque não fica evidente a causa para o estabelecimento dessa diferença. O que se nota é que houve pretensão de desoneração da carga tributária das empresas às custas da elevação, que pode ser considerada em alguns casos como abusiva, da exação dos beneficiários do sistema.

Déficit atuarial

Há ainda previsão de que, em caso de déficit atuarial, a contribuição ordinária dos aposentados e pensionistas do serviço público possa incidir sobre o valor dos benefícios que supere um salário-mínimo, e ainda previsão de incidência de contribuição extraordinária para equacionamento de eventual déficit. Como se vê, o somatório dessas medidas tributárias pode tornar insuportável o nível de tributação dos servidores ativos, dos aposentados e pensionistas.

O fato é que a EC nº 103/2019 colocou o peso da transição do RPPS sob exclusiva responsabilidade dos servidores públicos. Essa transição decorre da criação dos sistemas complementares de previdência dos servidores (art. 40, §§ 14 a 16, da CR/88), cuja instituição gera um desequilíbrio financeiro transitório no RPPS, pois há redução automática das receitas e manutenção do nível de despesas. Com o passar do tempo, o desequilíbrio tende a acabar, mas o Poder Executivo não demonstrou paciência e colocou a obrigação de arcar com o ônus exclusivamente sobre os servidores que tinham expectativa de direito.

Base de cálculo

A Reforma também reduz a base de cálculo geral do valor dos benefícios, tanto no RGPS quanto no RPPS. Antes, a base de cálculo levava em conta a média aritmética simples dos 80% (oitenta por cento) maiores salários-de-contribuição ou remunerações. Agora, a média terá por base todo o período laborativo, sem o descarte das 20% (vinte por cento) menores remunerações, implicando diminuição natural das rendas de aposentadorias e pensões.

No cálculo das aposentadorias, em regra, a alíquota também sofreu decréscimo. Enquanto alguns benefícios eram calculados de forma integral, agora à média das remunerações será aplicado percentual de 60% (sessenta por cento) acrescido de 2% (dois por cento) para cada ano de contribuição que ultrapassar 20 (vinte) anos. Por exemplo, um trabalhador que se aposentasse por idade e houvesse contribuído por 30 (trinta) anos, estaria submetido a uma alíquota de 100% (cem por cento) aplicada à média dos 80% (oitenta por cento) maiores salários-de-contribuição. Agora, terá a aplicação do percentual de 80% (oitenta por cento) – ou seja, 60% + 2% x 10 – sobre a média de todos dos salários de contribuição. A perda, portanto, será substancial.

A nova fórmula de cálculo é especialmente grave para a aposentadoria por invalidez, que deixa de ser integral e pode levar ao empobrecimento praticamente imediato de famílias surpreendidas por uma doença ou por um acidente incapacitante para segurado.

Pensão por morte

Um dos pontos da reforma mais injustos socialmente, e que também levará à perda de padrão de vida de muitas famílias, refere-se à nova fórmula de cálculo das pensões por morte.

Antes da reforma, no RGPS, o valor da pensão era de 100% (cem por cento) da aposentadoria do segurado, ou de 100% (cem por cento) da média aritmética simples dos 80% (oitenta por cento) maiores salários-de-contribuição. No serviço público, era de 100% (cem por cento) da última remuneração do servidor ou do valor de sua aposentadoria, até o “teto” do RGPS, mais 70% (setenta por cento) do valor que ultrapassasse o “teto”. Além disso, dividido o valor da pensão entre dependentes, a cessação de uma cota levava à sua redistribuição aos outros dependentes que vinham percebendo o benefício.

Agora, em regra, a pensão será calculada com base na aplicação de uma alíquota de 50% (cinquenta por cento) mais 10% (dez por cento) pela existência de cada dependente, até 100% (assim, por exemplo, se o segurado ou servidor falecer e deixar viúva e um filho em condições de receber o benefício, o percentual total será de 70%). O percentual acima será aplicado sobre outro percentual, que corresponderá a 60% (sessenta por cento) mais 2% (dois por cento) para cada ano de contribuição do segurado ou servidor que exceder 20 (vinte) anos de contribuição (por exemplo, se o segurado, ao falecer, tiver 20 anos de contribuição, essa segunda alíquota será de 60%). Somente ao final de tudo isso incidirá sobre a média aritmética simples de todos os salários-de-contribuição do segurado ou das remunerações do servidor (no exemplo, o cálculo final será de 70% sobre 60%, do que resultará a aplicação da alíquota 42% sobre a média dos salários-de-contribuição).

Acreditamos que, na maior parte das vezes, as famílias terão que enfrentar o desafio de sobreviver com menos da metade dos rendimentos com os quais se mantinham antes da morte do segurado, o que conduzirá a uma situação de precariedade de vida. A incidência sucessiva de duas alíquotas redutoras não parece ser, em princípio, compatível com a configuração mínima de proteção de um regime de previdência social.

Vantagens e gratificações

Por outro lado, deve ser reconhecido que a Reforma também se preocupou em corrigir algumas distorções funcionais da Administração Pública que geram efeitos previdenciários que privilegiam determinados servidores públicos.

É o caso da vedação de incorporação de vantagens de caráter temporário ou vinculadas ao exercício de função de confiança ou de cargo em comissão à remuneração efetiva do servidor. Se, por um lado, sobre essas gratificações não deve incidir contribuição, por outro, tais gratificações também não devem ser incorporadas ou gerar qualquer efeito previdenciário.

A distorção da incorporação de gratificações temporárias à remuneração do cargo efetivo, que fora abolida na União ainda na década de 90, ainda é realidade em diversos estados e municípios. Esse, portanto, era um paradigma a ser enfrentado pela Reforma: coibir privilégios administrativos que gerem efeitos inadequados no sistema previdenciário. 

Conclusão

No mais, de modo geral, a parametrização entre os regimes, com aumento da idade para aposentadoria, trará mais equilíbrio financeiro e atuarial aos sistemas público ao longo dos anos.

Diante da atual conjuntura, a maioria das mudanças implementadas pela EC nº 103/2019 deve ser considerada adequada.

É importante que não se tenha apenas preocupação econômica na gestão dos sistemas previdenciários, mas também com a manutenção de um padrão justo de proteção social e atenção especial para a parcela mais pobre da população. Somente assim será cumprido o fundamento da República Federativa brasileira de garantir a dignidade da pessoa humana e atender aos objetivos de construção de uma sociedade livre, justa e solidária, de erradicação da pobreza e de redução da desigualdade social.


Marcelo Leonardo Tavares
Professor Associado da Faculdade de Direito da UERJ. Doutor em Direito Público pela UERJ/Paris II. Juiz Federal

Alessandra Wanderley
Advogada e Mestranda em Direito (UERJ)


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