Interfases-Entrevista: Jim Tozzi

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Bons regulamentos e instituições independentes são indispensáveis para assegurar a adequada performance de Economias e dos serviços públicos. Regulações imprecisas, porém, podem provocar negativas e imprevisíveis repercussões, além de se tornarem, ao longo dos anos, onerosas e ineficientes.

Por razão disso, inclusive, a recente “Lei da Liberdade Econômica” (Lei 13.874/19) reafirmou que as propostas de edição e de alteração de atos normativos de interesse geral de agentes econômicos ou de usuários dos serviços prestados, editadas por órgão ou entidade da administração pública federal, incluídas as autarquias e as fundações públicas, serão precedidas da realização de análise de impacto regulatório, que conterá informações e dados sobre os possíveis efeitos do ato normativo para verificar a razoabilidade do seu impacto econômico. Nessa análise poderá ser adotada análise de custo-benefício, de custo-efetividade, ou de risco-risco, objetivando-se, sempre, aumentar a racionalidade do processo regulatório.

Tais análises, recentes no Brasil (e até mesmo no mundo), são realizadas desde a década de 1970 nos Estados Unidos, a partir da administração Nixon, notadamente no âmbito do Office of Management and Budget (OMB) e de sua subagência, o Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA), instituída pelo Congresso americano pelo Paperwork Reduction Act de 1980, que realiza, orientada por uma análise de custo-benefício, a revisão de regulações de outras agências, de modo a desburocratizar e racionalizar os regulamentos administração pública.

Um dos principais responsáveis pela implementação desse modelo de centralized review é Jim Tozzi. Tozzi implantou processo de revisão de regulamentos no âmbito do Corpo de Engenheiros do Exército, no qual serviu, e posteriormente o desenvolveu no âmbito do OMB e do OIRA. Tal modelo é, até hoje, utilizado amplamente nos Estados Unidos para a revisão da regulamentação expedida pelas agências. Tozzi, que foi Assistente-Diretor do OMB (1977-1980) e Diretor-Adjunto do OIRA (1980-1983), nos brinda com seus conhecimentos e experiência ao aceitar gentilmente nosso convite para participar do Interfases-Entrevista.

Hoje, publicamos a primeira parte da entrevista com o professor e escritor Tozzi. Na semana que vem, veicularemos a segunda parte. Esperamos que aproveitem!

Interfases: o Sr. poderia nos contar um pouco mais sobre sua experiência na OMB e sobre sua participação na criação da OIRA?

Jim Tozzi: a criação do OIRA remonta à minha posição inicial como superintendente do Corpo de Engenheiros do Exército. Além de sua função militar, o Corpo também tem uma função doméstica de construir projetos de obras civis, como barragens e hidrovias. De acordo com as leis americanas, o Corpo deve conduzir uma análise de custo-benefício de cada projeto antes de ter direito a algum financiamento. Um colega que trabalhou comigo no Gabinete do Secretário do Exército, que supervisiona o Corpo de Exército, sugeriu que começássemos a aplicar a análise de custo-benefício às regulamentações e, então, iniciamos um programa de revisão regulamentar do Corpo. O programa que administrei tem dois componentes essenciais: (1) conduzir análises de benefício-custo dos regulamentos e (2) ter um supervisor para revisar a análise de custo-benefício. Esses dois componentes continuam sendo os componentes essenciais do atual programa de revisão regulatória do programa dos EUA. Discuto mais sobre a história aqui e aqui.

Interfases: quando e de que maneira o Governo Federal percebeu que seria necessário criar uma agência centralizada para revisar e coordenar os regulamentos de outras agências?

Tozzi: o governo Nixon percebeu que estava assumindo o cargo à medida que o movimento ambientalista nos Estados Unidos emergia como uma prioridade nacional. A boa notícia, para Nixon, era que ele iria assinar mais legislação ambiental do que qualquer outro presidente. A má notícia era que todas as regulamentações propostas deveriam ser analisadas primeiro pelo OMB. O programa de Nixon foi chamado de programa de Qualidade de Vida; aplicava-se apenas às regulamentações ambientais. Nixon então me transferiu do Pentágono, onde trabalhei para o Secretário do Exército, para o OMB. Reagan expandiu o programa Nixon para se aplicar a todos os regulamentos federais quando ele assinou a Ordem Executiva 12291. Discuto sobre isso noutros artigos, aqui e aqui.

Interfases: o Sr. poderia apontar os principais desafios e dificuldades relacionados à criação do OIRA?

Tozzi: essa questão é central para toda questão da revisão regulatória centralizada. A enormidade da ação era tal que precisava de dois componentes muito importantes: (1) liderança política com visão e (2) servidores federais de carreira capazes de empreender políticas aptas a manter o curso e nutrir o programa, defendê-lo e expandi-lo. Com relação ao segundo item, demorei vinte anos para colocar o programa em funcionamento com altos custos pessoais. Nos últimos dez anos de minha carreira, jantei com minha família cinco vezes. Nisso eu trabalhava nos finais de semana, perdia a maioria dos jogos de futebol e festas de aniversário. Sem servidores de carreira assim, o sistema nunca iria decolar e sobreviver. Parte dessa história é relatada aqui e aqui.

Interfases: num Estado Administrativo ideal, qual seria o papel, ou quão indispensáveis seriam o OIRA/OMB? De que maneira o OIRA/OMB reduziriam os riscos de “captura” das agências?

Tozzi: a Casa Branca – trabalhei para cinco Presidentes em uma posição muito importante – vai se envolver com regulamentações controversas. Eles podem fazer isso abertamente por meio de uma instituição estabelecida pelo Congresso, como o OIRA, ou secretamente por meio de ligações secretas à meia-noite para as agências. O presidente é responsável pelas ações de seus asseclas e nenhum presidente deixaria a seus subordinados um domínio aberto à poderosa burocracia. Dito isso, durante os primeiros 50 anos de revisão regulatória centralizada, advogados (e ocasionalmente economistas) estiveram no comando da operação. Aqui está um primeiro rascunho de um artigo em que argumento que é hora de dar as boas-vindas aos cientistas políticos para administrar o OIRA. Enquanto o OMB permanecer no assento do revisor final, o impacto da captura regulatória no nível de agência é minúsculo. A questão que surge então é: e a captura de agência no âmbito do OMB/OIRA? Alternar o chefe do OIRA entre economistas, advogados e cientistas políticos assegurará a manutenção do papel de “competência neutra” do OMB/OIRA.

Interfases: muitos pesquisadores nos Estados Unidos afirmam que o Estado Administrativo é “ilegal”. Essa é, na sua opinião, uma preocupação legítima? De que maneira uma agência revisora (OMB/OIRA) poderia “aprimorar” o Estado Administrativo?

Tozzi: um forte argumento constitucional que pode ser feito é que as agências administrativas, como operam atualmente, não são sancionadas pela Constituição. Dito isso, qual é a alternativa? O Congresso não pode aprovar um orçamento e muito menos uma lei explicando a razão técnica para regular um poluente em 5 ppm (partículas por milhão). Na minha opinião, devemos gerir o Estado Administrativo, não o abolir. Em resposta a esta declaração, os críticos do estado administrativo respondem: “para alguns, estabelecer princípios para a gestão do estado administrativo é o mesmo que ir às ruas com a proposta de abrir o capital de um bordel”. Não tenho certeza se uma OIRA funcionando corretamente algum dia resolverá seu desafio legal, mas certamente diminuirá a oposição a ele. Para esse fim, acho que é hora de diminuir a influência que os advogados e, em certa medida, os economistas, possuem no processo de nomeação do Chefe do OIRA. Mais especificamente, o próximo Administrador do OIRA deve ser um cientista político, conforme discuto aqui.